Ist das rus­si­sche „Agenten“-Gesetz reformierbar?

Beden­ken meh­re­rer kreml­treuer Akteure haben jüngst Hoff­nun­gen auf eine Reform der seit 2012 immer wieder ver­schärf­ten „ausländische-Agenten“-Gesetz geweckt. Aber refor­mier­bar wäre das nur dann, wenn es unge­wollte Mängel im Geset­zes­text gäbe, die es aus­zu­bes­sern gälte. Oder wenn Behör­den bei der Anwen­dung derart über die Stränge schla­gen würden, dass auch Orga­ni­sa­tio­nen und Per­so­nen betrof­fen wären, für die das Gesetz gar nicht vor­ge­se­hen war, schreibt Fabian Burkhardt.

Sowohl hin­sicht­lich des Textes als auch der Anwen­dung erfüllt das Gesetz über „aus­län­di­sche Agenten“ bisher genau den vom Inlands­ge­heim­dienst FSB, dem rus­si­schen Sicher­heits­rat und letzt­end­lich von Prä­si­dent Wla­di­mir Putin avi­sier­ten Zweck als repres­si­ves Instru­ment: Unab­hän­gige und regime­kri­ti­sche NGOs, Medien und natür­li­che Per­so­nen sollen als „aus­län­di­sche Spione“ gebrand­markt, recht­lich dis­kri­mi­niert, von der Finan­zie­rung inner­halb von Russ­land abge­schnit­ten und wie im Fall von Memo­rial zwangs­li­qui­diert werden.

So ist offen­sicht­lich, dass der Vorwurf der Staats­an­walt­schaft gegen Memo­rial Inter­na­tio­nal und das Men­schen­rechts­zen­trum Memo­rial, gegen die Kenn­zeich­nungs­be­stim­mun­gen des Geset­zes über „aus­län­di­sche Agenten“ ver­sto­ßen zu haben, im Kern nicht haltbar ist. Zudem wäre die vor­ge­se­hene Strafe der Auf­lö­sung der beiden NGOs selbst bei for­ma­lis­ti­scher Aus­le­gung des Geset­zes äußerst unver­hält­nis­mä­ßig. Das Gesetz dient somit in einem poli­ti­schen Prozess ledig­lich als Vorwand, um zwei der wich­tigs­ten Orga­ni­sa­tio­nen der Gesell­schaft Memo­rial den juris­ti­schen Garaus zu machen.

Die inter­na­tio­nale Bewer­tung der „ausländische-Agenten“-Gesetze ist ein­deu­tig: Die Gesetz­ge­bung sollte am besten voll­stän­dig auf­ge­ho­ben oder zumin­dest grund­le­gend revi­diert werden. Zu diesem Schluss kamen im Jahr 2015 der UN-Men­schen­rechts­aus­schuss, 2014 und 2021 die Venedig-Kom­mis­sion in gleich zwei Gut­ach­ten, der Men­schen­rechts­kom­mis­sar des Euro­pa­rats in Gut­ach­ten von 2015 und 2017 oder das OSZE-Büro für Demo­kra­ti­sche Insti­tu­tio­nen und Men­schen­rechte im Jahr 2020.

In Russ­land selbst regte sich vor allem unter den zivil­ge­sell­schaft­li­chen Orga­ni­sa­tio­nen Wider­stand, die vom rus­si­schen Staat in das Regis­ter als „aus­län­di­sche Agenten“ ein­ge­tra­gen wurden. 2014 beschei­nigte das rus­si­sche Ver­fas­sungs­ge­richt dem Gesetz Ver­fas­sungs­kon­for­mi­tät, und so blieb den gebrand­mark­ten NGOs nur noch die Beschwerde beim Euro­päi­schen Gerichts­hof für Men­schen­rechte (EGMR).

Memo­rial spielte im inner­rus­si­schen Wider­stand gegen das Gesetz in zwei­fa­cher Hin­sicht eine her­aus­ra­gende Rolle: Zum einen legte Memo­rial zusam­men mit 10 anderen NGOs als eine der ersten schon am 06. Februar 2013 Beschwerde beim EGMR ein und trug somit ent­schei­dend dazu bei, mit einem mög­li­chen Urteil des Straß­bur­ger Gerichts (das aller­dings bis heute aus­steht) die Grund­vor­aus­set­zung für inter­na­tio­na­len Druck auf Russ­land zu schaf­fen, das „Ausländische-Agenten“-Gesetz rück­gän­gig zu machen. Zwei­tens wurde Memo­rial zum Hub und über­nahm Koor­di­na­ti­ons­auf­ga­ben inner­halb der Zivil­ge­sell­schaft, um weitere Beschwer­den auf den Weg zu bringen, was in der EGMR-Beschwerde ECODEFENCE and others v. Russia and 48 other appli­ca­ti­ons resultierte.

Auch vor diesem Hin­ter­grund sind die Auf­lö­sungs­an­träge der Staats­an­walt­schaft zu lesen, denn nichts suchen auto­ri­täre Regime mehr zu ver­hin­dern als kol­lek­ti­ves Handeln und Mobi­li­sie­rung von staats­un­ab­hän­gi­gen Akteu­ren. In Russ­land selbst hat OWD-Info, das inter­na­tio­nal vor allem durch das Moni­to­ring von Fest­nah­men bei Pro­test­ak­tio­nen bekannt gewor­den ist und das Memo­rial als zivil­ge­sell­schaft­li­chem Infra­struk­tur­anbie­ter viel zu ver­dan­ken hat, wenige Monate, nachdem es Ende Sep­tem­ber 2021 zum „aus­län­di­schen Agenten“ dekla­riert wurde, bisher den aus­führ­lichs­ten Bericht vor­ge­legt, der über­zeu­gend darlegt, warum die Gesetz­ge­bung für gelis­tete NGOs, Medien und natür­li­che Per­so­nen recht­lich dis­kri­mi­nie­rend ist und des­we­gen abge­schafft gehört. OWD-Info wäre aber nicht OWD-Info, wenn es neben dem nüch­ter­nen Bericht nicht auch eine Peti­tion an das rus­si­sche Par­la­ment und die Men­schen­rechts­be­auf­tragte geschickt hätte, die die Abschaf­fung des „Ausländische-Agenten“-Gesetzes fordert und die inzwi­schen über 260.000 Per­so­nen unter­zeich­net haben. Gleich­zei­tig wurde ein eigener Geset­zes­ent­wurf ins Par­la­ment ein­ge­bracht. Somit fordert OWD-Info nicht nur die Abschaf­fung des Geset­zes, sondern liefert die gesetz­li­chen Normen dafür gleich mit.

Auf den ersten Blick erscheint dieser Schritt naiv: Warum sollte jene Duma, die nahezu voll­stän­dig vom Kreml abhän­gig ist und die das Gesetz in den letzten Jahren schritt­weise ver­schärft und aus­ge­wei­tet hat, von einem „aus­län­di­schen Agenten“ wie OWD-Info Ände­rungs­vor­schläge auch nur in Betracht ziehen?

Bei genaue­rem Hin­se­hen ist es durch­aus sinn­voll, gerade jetzt einen Entwurf für eine Ände­rung des „Aus­län­di­sche Agenten“-Gesetzes in die Duma einzubringen.

Denn im ver­gan­ge­nen Jahr hat sich die Kritik an dem Gesetz massiv ver­schärft, und zwar ins­be­son­dere aus den Reihen derer, die gewöhn­lich als sys­te­misch und regi­me­loyal ein­zu­stu­fen sind. Inso­fern fällt die Antwort auf die Frage, ob das „Ausländische-Agenten“-Gesetz „refor­mier­bar“ ist, weniger ein­deu­tig aus als die Kurz­dar­stel­lung oben ver­mu­ten lässt. Dass die inter­na­tio­nale Gemein­schaft und rus­si­sche unab­hän­gige zivil­ge­sell­schaft­li­che Akteure die Gesetz­ge­bung kri­ti­sie­ren, ist wenig über­ra­schend. Dass nun ver­schie­dene orga­ni­sierte regi­me­loyale Berufs­grup­pen Ände­run­gen ein­for­dern, lässt weit­rei­chende Rück­schlüsse über die Funk­ti­ons­lo­gik staat­li­cher Repres­sio­nen im heu­ti­gen Russ­land zu.

Die Macht­or­gane setzen Repres­sio­nen eben nicht nur gegen „wider­spens­tige“ NGOs wie Memo­rial oder die poli­ti­sche Oppo­si­tion wie Alexej Nawalny ein. Repres­sio­nen sind ein Herr­schafts­in­stru­ment, das vor allem auch gegen loyale Akteure oder gar Regime­stüt­zen ein­ge­setzt wird, etwa gegen Minis­te­rin­nen, Gou­ver­neure, Bür­ger­meis­te­rin­nen und Poli­ti­ker der sys­te­mi­schen „Oppo­si­tion“ der KPRF oder LDPR, Geschäfts­leute und selbst Ange­hö­rige von Polizei, Straf­ver­fol­gung und Sicher­heits­be­hör­den. Ist einmal ein neues Repres­si­ons­in­stru­ment wie das „Aus­län­di­sche Agenten“-Gesetz geschaf­fen, so bringt dies Dynamik in die Hack­ord­nung der Repres­sio­nen: Die büro­kra­ti­sche Logik der Repres­sio­nen drängt auf Expan­sion, auch jene Berufs­grup­pen und Per­so­nen geraten zuneh­mend in Gefahr, für die das Gesetz ursprüng­lich gar nicht vor­ge­se­hen war. An drei Bei­spie­len kann dies gut ver­deut­licht werden:

(1) Medien. Aus Listen der Medi­en­auf­sichts­be­hörde Ros­kom­n­ad­sor wird ersicht­lich, dass auch staat­li­che und staats­nahe Medien Gelder aus dem Ausland bekom­men und somit unter das „Ausländische-Agenten“-Gesetz fallen würden. Hierzu gehören etwa der Pro­pa­gan­da­sen­der RT, die staat­li­che Nach­rich­ten­agen­tur TASS, das zum Gazprom-Medi­en­im­pe­rium gehö­rende NTV-Plus oder auch unpo­li­ti­sche Gla­mour­zeit­schrif­ten. Über das Digi­tal­mi­nis­te­rium ver­su­chen diese regi­me­loya­len Medien nun zu erwir­ken, dass sich die Gesetz­ge­bung über „aus­län­di­sche Agenten“ nicht auf staat­lich Medien oder solche mit Staats­an­teil erstre­cken soll. Ein wei­te­res Bei­spiel ist das Sankt-Peters­bur­ger Online­me­dium „Rosbalt“, das im Oktober 2021 zum „aus­län­di­schen Agenten“ erklärt wurde. „Rosbalt“ ist durch­aus noch als Nischen-Qua­li­täts­me­dium zu ver­bu­chen, verfügt aber auch über enge Bezie­hun­gen weit in den Staat hinein. Grün­de­rin und Direk­to­rin von „Rosbalt“ ist Natalja Tscher­ke­sowa, die Frau von Wiktor Tscher­kes­sow, der in den 2000er Jahren zu einem der mäch­tigs­ten Putin-Ver­trau­ten gehörte und der, obwohl er im letzten Jahr­zehnt in Ungnade gefal­len ist, noch immer in der Elite gut ver­netzt ist. Zudem gehören der bör­sen­no­tier­ten mil­li­ar­den­schwe­ren „AFK Sistema“ (Wla­di­mir Jew­tu­schen­kow) über einen Off­shore Anteile an „Rosbalt“.

Infol­ge­des­sen wurde im Sankt Peters­bur­ger Regio­nal­par­la­ment eine Arbeits­gruppe ein­ge­rich­tet, in der alle Par­la­ments­frak­tio­nen (also auch Einiges Russ­land) sowie Jour­na­lis­ten ver­tre­ten waren, um Ände­rungs­vor­schläge für das „Agenten“-Gesetz zu erar­bei­ten. Wenig ver­wun­der­lich ist es des­we­gen, dass die sonst hand­zahme „Union der Jour­na­lis­ten Russ­lands“ über die Duma-Frak­tion von „Gerech­tes Russ­land“ im Novem­ber eben­falls einen Ände­rungs­ent­wurf in die Duma einbrachte.

(2) Rechts­an­wälte. Bisher wurden seit Novem­ber 2021 ins­ge­samt fünf Juris­tin­nen und Juris­ten als „aus­län­di­sche Agenten“ gelis­tet, mit Iwan Pawlow und Wale­rija Wetosch­kina haben zwei der fünf eine Anwalts­li­zenz, Pawlow ist sogar Mit­glied der Sankt-Peters­bur­ger Anwalts­kam­mer. Zwar ist davon aus­zu­ge­hen, dass Pawlow als Straf­ver­tei­di­ger Alexej Nawal­nys und als jemand, der sich mit heiklen, den FSB betref­fen­den Themen wie Staats­ver­rat befasst, aus poli­ti­schen Gründen ver­folgt wird. Dennoch war Pawlows Listung auch ein deut­li­ches Warn­si­gnal an die rus­si­sche Anwalt­schaft als Ganzes, da die Gesetz­ge­bung so breit gefasst ist, dass auch Rechts­an­wälte, die Kli­en­ten aus dem Ausland betreuen oder aus dem Ausland Hono­rare bezie­hen, als „aus­län­di­sche Agenten“ ein­ge­stuft werden müssten. Die rus­si­sche Anwalt­schaft ist gut orga­ni­siert und zu kol­lek­ti­vem Handeln fähig, sie ist ins­be­son­dere im Föde­ra­ti­ons­rat, also dem Ober­haus des Par­la­ments, gut ver­netzt. Obwohl die Föde­rale Anwalts­kam­mer ins­ge­samt als loyal gilt, hat auch hier die „Agenten“-Gesetzgebung für sicht­li­chen Unmut gesorgt.

(3) Wohl­tä­tig­keits­or­ga­ni­sa­tio­nen. Dass auch gemein­nüt­zige Stif­tun­gen als „aus­län­di­sche Agenten“ gelis­tet werden können, zeigen die Themen HIV, LGBTQ+ oder häus­li­che Gewalt, die in Russ­land poli­tisch heikel sind. Aller­dings wird aus einem Brief, den Vor­sit­zende von Wohl­tä­tig­keits­or­ga­ni­sa­tio­nen Ende Oktober an Wla­di­mir Putin rich­te­ten, ersicht­lich, dass sich die Wohl­tä­tig­keits­bran­che ins­ge­samt in Gefahr wähnt. Zu den Unter­zeich­nern gehören regi­me­loyale und in der Mos­kauer Elite bestens ver­an­kerte Per­so­nen wie die Schau­spie­le­rin­nen Tschul­pan Cha­ma­towa und Xenia Rapp­oport oder der Leiter des Tschechow-Kunst­thea­ters, Kon­stan­tin Cha­ben­ski. Es ist wohl kein Zufall, dass die Charity-Elite den offenen Brief kurz nach dem Waldaj-Forum ver­öf­fent­lichte, bei dem Frie­dens­no­bel­trä­ger und Nowaja-Gaseta-Chef­re­dak­teur Dmitri Muratow die Reform­be­dürf­tig­keit des Agenten-Geset­zes ansprach. Aus Putins Reak­tion wurde aber schnell ersicht­lich, dass der rus­si­sche Prä­si­dent die Gesetz­ge­bung grund­sätz­lich für sinn­voll und not­wen­dig hält, ver­ein­zelt aber „Nach­bes­se­run­gen“ nicht aus­schließt, etwa um staat­lich gepäp­pelte Wohl­tä­tig­keits­or­ga­ni­sa­tion abzusichern.

Der Antrag der Staats­an­walt­schaf­ten auf Auf­lö­sung von Memo­rial Inter­na­tio­nal und des Men­schen­rechts­zen­trums Memo­rial fällt also in ein Zeit­fens­ter, in dem zahl­rei­che sys­te­mi­sche Akteure ver­su­chen, das „Ausländische-Agenten“-Gesetz durch Ände­run­gen zu ihren Gunsten abzu­schwä­chen. Denn die Gesetz­ge­bung droht, wie ein Krebs­ge­schwür in das Regime hineinzuwirken.

Aller­dings melden sich auch die Sprach­rohre der Sicher­heits­or­gane zu Wort: Aus dem Föde­ra­ti­ons­rat war schon zu hören, dass nicht nur eine Abschwä­chung, sondern auch eine Ver­schär­fung des Geset­zes dis­ku­tiert werde. Für Memo­rial, die unab­hän­gige Zivil­ge­sell­schaft, kri­ti­sche Medien und für Pri­vat­per­so­nen muss das Zeit­fens­ter also nicht unbe­dingt ein Hoff­nungs­schim­mer sein. Wenn über­haupt, sind nur kos­me­ti­sche Nach­bes­se­run­gen zu erwar­ten, die auf bestimmte sys­te­mi­sche Lob­by­grup­pen aus­ge­rich­tet sind.

Ent­schei­dend für die rus­si­sche Zivil­ge­sell­schaft wird sein, inwie­weit sie sich trotz des repres­si­ver wer­den­den Regimes – zur Not auch ohne juris­ti­schen Status – wei­ter­hin hori­zon­tal ver­net­zen und kol­lek­tiv agieren kann. Denn früher oder später wird sich ein wirk­li­ches Zeit­fens­ter für Ver­än­de­run­gen öffnen.

Dieser Beitrag ist eben­falls in der Ausgabe Nr. 411 der Russ­land-Ana­ly­sen erschienen. 

Dr. Fabian Burk­hardt ist wis­sen­schaft­li­cher Mit­ar­bei­ter am Leibniz-Insti­tut für Ost- und Süd­ost­eu­ro­pa­for­schung in Regens­burg und forscht zu auto­ri­tä­ren Regimen im post­so­wje­ti­schen Raum mit Schwer­punkt Russ­land und Belarus. Er ist Redak­teur der Zeit­schrift Russ­land-Ana­ly­sen und Redak­ti­ons­mit­glied von Riddle Russia.

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