Putins Russland nach der Verfassungsreform – die Sicht aus Kyjiw
Russische Soldaten ohne Hoheitsabzeichen 2014 auf der Krim. Seit Putins Verfassungsänderungen befürchten Russlands Nachbarn dass militärische Interventionen wie die illegale Annexion der ukrainischen Schwarzmeerhalbinsel in Zukunft häufiger werden.
Die derzeitigen innenpolitischen Veränderungen in Russland und die von Wladimir Putin im Januar 2020 initiierte Verfassungsreform haben weitreichende Konsequenzen nicht nur für die russische Bevölkerung. Sie haben auch Auswirkungen auf Moskaus Außenpolitik, vor allem gegenüber der Ukraine und anderen postsowjetischen Ländern. In jüngster Zeit haben sie angesichts der dramatischen Veränderungen in Belarus eine zusätzliche Dimension erhalten. Verschiedene neue Bestimmungen der russischen Verfassung könnten militärische oder hybride Vorgehen Moskaus gegen prowestliche Tendenzen nicht nur in Kyjiw, Chisinau und Tiflis, sondern jetzt auch in Minsk rechtfertigen.
Von Wolodymyr Iwanov, Pawlo Klimkin und Andreas Umland
Darüber hinaus geht die russische Verfassungsänderung mit wachsenden sozioökonomischen Problemen in Russland einher. Die russische Wirtschaft war bereits vor dem Ausbruch der Corona-Pandemie in Osteuropa im März 2020 in eine Phase der Stagnation eingetreten. Die CoVid-Kalamitäten haben lediglich eine Reihe bereits bestehender russischer Strukturprobleme beschleunigt und verschärft. Das Russland von Mitte 2020 unterscheidet sich bereits heute deutlich von dem von Anfang 2020 und könnte sich bis Ende des Jahres weiter verändern. Was bedeutet Russlands fortschreitender Wandel für die Ukraine wie auch für andere postsowjetische Republiken einschließlich Belarus?
Der Hintergrund
Im Frühjahr/Sommer 2014 erlaubte die rasche militärische Besetzung der Krim und von Teilen des ukrainischen Donez-Beckens (Donbas) dem Kreml, die emotionale Temperatur in Russland vorübergehend zu verändern. Als Putin im März 2014 infolge der Krimannexion einen steilen Anstieg seiner Popularität erlebte, traten die sozioökonomischen Probleme Russlands, darunter die fortgesetzte Abhängigkeit von Rohstoffexporten und die grassierende Korruption, vorübergehend in den Hintergrund. Dieser Effekt wurde auch durch die damals noch hohen Energiepreise begünstigt.
Ein Jahr später, im Mai 2015, bekräftigte die pompöse Feier des 70. Jahrestages des sowjetischen Sieges im Zweiten Weltkrieg den Diskurs des Putin-Regimes, dass Russland stark ist und am Ende immer gewinnen wird. Die Mythologie der russischen Unbesiegbarkeit begünstigte die Verbreitung einer Festungsmentalität unter vielen einfachen Russen. Die westliche Ablehnung von Moskaus Anspruch auf Sonderrechte im postsowjetischen Raum seit 2014 wurde vom Kreml dazu benutzt zu behaupten, das Land sei von Feinden umgeben, welche auf russisches Territorium schielen.
Das zunehmend selbstbewusste Verhalten von Putin & Co. wurde durch die Tatsache erleichtert, dass die westlichen Sanktionen, die 2014 gegen Russland verhängt wurden, moderat ausfielen. Die verschiedenen Beschränkungen, die seit nunmehr sechs Jahren in Kraft sind, betrafen nur einen engen Kreis von Einzelpersonen und Wirtschaftsaktivitäten. Die Sanktionen waren so konzipiert, dass sie langfristig Wirkung zeigen und daher nur allmählich wirksam wurden. Einige von ihnen beschränken seit 2014 den Verkauf ausgesuchter Fördertechnologien an Russland, welche seither allerdings durch den Energiepreisabfall an praktischer Relevanz verloren haben.
Trotz ihrer bislang wenig beeindruckenden Bilanz war die Sanktionspolitik der EU und USA seit 2014 für den Westen ein großer Schritt nach vorn. Brüssel und Washington wiederholten nicht den Fehler, den sie nach dem russisch-georgischen Krieg von 2008 gemacht hatten. Anders als nach dem Einmarsch Russlands in Georgien, begannen die EU und USA nach der Annexion der Krim und Besetzung des östlichen Donbas durch Russland nicht mit einer raschen Wiederherstellung der Beziehungen zu Russland nachdem die Intensität des Konflikts etwas nachließ. Obwohl die verhängten Sanktionen nur begrenzte Reichweite haben, funktionieren sie im Kontext von Russlands ineffektivem Wirtschaftsmodell, das weitgehend auf dem Energieexport basiert. Der russische Haushalt besteht zu etwa 40 Prozent aus Einnahmen aus Öl- und Gasverkäufen.
Die Wirtschaft vor der Pandemie
Wirtschaftliche Probleme bestanden für die Russische Föderation schon vor Beginn der Corona-Krise. Zwischen der Großen Rezession 2008 und dem Jahr 2019 hatte das Land de facto Stagnation erlebt, mit einer durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von 1,1 Prozent in den wichtigsten Wirtschaftssektoren. Ende 2019 lagen zum Beispiel die Investitionen um 7,1 Prozent unter ihrem Höchststand von 2013. Die realen Konsumausgaben lagen 6,6 Prozent unter dem Höchststand von 2014 und die Käufe im Einzelhandel 8,8 Prozent unter dem Höchststand von 2014. Diese und ähnliche Entwicklungen führten zu schwindendem Vertrauen ausländischer Investoren in Russland. So sank beispielsweise zwischen April und Dezember 2018 der Anteil ausländischer Inhaber russischer Staatsanleihen von 34,5 auf 24,4 Prozent.
Die strategischen Ziele für die weitere Entwicklung des Landes, wie sie in Putins „Exekutiverlass zu den nationalen Zielen und strategischen Ausrichtungen der Russischen Föderation bis 2024“ vom Mai 2018 definiert worden waren, schienen bereits vor Beginn der Pandemie in Russland im Frühjahr 2020 unerreichbar. Zu den Zielen, die laut Putin bis zu den nächsten regulären Präsidentschaftswahlen im Jahr 2024 erreicht werden sollen, gehören unter anderem ein nachhaltiges Bevölkerungs‑, Renten- und Lohnwachstum, die Erhöhung der Lebenserwartung auf 78 Jahre, die Halbierung der Armut, die Verbesserung der Wohnverhältnisse für mindestens 5 Millionen Haushalte jährlich, die Erhöhung der Zahl der Organisationen, die sich mit technologischer Innovation befassen, auf 50 Prozent ihrer Gesamtzahl und die Platzierung Russlands unter den fünf größten Volkswirtschaften.
In einer Demokratie hätten die Wähler einfach die Regierung gewechselt, die solche Ziele zunächst verkündet, sich aber dann nicht einmal annähernd in deren Richtung bewegt. Doch das ist in Russland nicht möglich. Die Rentenreform vom Juni 2018 und die Anhebung des Rentenalters für Männer auf 65 und für Frauen auf 63 Jahre hatten zu groß angelegten Protesten geführt. Im Jahr 2019 hatte die Zahl größerer Proteste bereits die Dreihundertmarke überschritten. Die Zahl der Russen, die bereit waren, Putin mit „wichtigen Angelegenheiten“ zu betrauen, fiel laut Umfragen auf 34 Prozent.
Von der halben zur vollständigen Autokratie
Vor diesem Hintergrund beschloss Putin während des Jahres 2019 einen „Reset“ des politischen Systems. Im Sommer 2019 sprach der Sprecher der Staatsduma, d.h. des Unterhauses des russischen Parlaments, und Putins enger Mitarbeiter Wjatscheslaw Wolodin in einem Artikel mit dem Titel „Die lebendige Verfassung der Entwicklung“ erstmals die Frage einer Verfassungsreform an. Wolodin schlug Änderungen an der russischen Verfassung vor, die ein – wie er es nannte – „Ungleichgewicht“ zwischen der Legislative und Exekutive korrigieren sollten. Die kürzlich verabschiedeten Verfassungsänderungen haben jedoch nicht die Legislative gestärkt, sondern die ohnehin schon hohe Macht der Exekutive weiter ausgebaut. Die daraus resultierende Verfassungsreform hat nun die frühere Halbautokratie durch ein neues, explizit autoritäres Regime ersetzt, das sich durch eine noch strengere Kontrolle des Präsidenten über die Bürokratie, Zivilgesellschaft und Kommunen auszeichnet.
Die russische Volksabstimmung über die neue Verfassung am 1. Juli 2020 war kein Referendum, sondern ein Vertrauensvotum für Putin und ein Treuetest für die Eliten. Die Prozentzahl von 78%, die die Verfassungsreform befürworten sollten, war im Vorfeld festgelegt worden. Sie wurde absichtlich hoch angesetzt, um eine Beteiligung möglichst vieler regionaler Behörden an Wahlmanipulationen zu gewährleisten. Das Regime diszipliniert seine eigenen Bediensteten. Die neue Verfassung ermöglicht eine Säuberung der Eliten von solchen Verirrungen wie Doppelstaatsbürgerschaften, Aufenthaltsgenehmigungen und Privatvermögen in anderen Ländern. Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Russischen Föderation müssen zuvor 25 Jahre ununterbrochen in Russland gelebt haben – eine neue Regel, die Personen mit westlicher Ausbildung oder Berufserfahrung von der Politik fernhalten soll.
Das rekonfigurierte Putin-Regime versucht, mit einer streng kontrollierten Bürokratie, verstaatlichtem Internet und imperialer Geschichtsmythologie eine neue soziopolitische Realität zu kreieren. Die Exekutive hat nun de facto die Möglichkeit, gegen jedes vom Parlament verabschiedete Gesetz ein Veto einzulegen, indem sie es per Entscheidung des vom Präsidenten kontrollierten Verfassungsgerichts für verfassungswidrig erklärt. Infolge dieser und ähnlicher neuer Regeln ist die Macht des Präsidenten Russlands nun fern jeder Kontrolle und Balance.
Auswirkungen auf die postsowjetische Welt
Die Verfassungsreform und Neuordnung von Putins System hat auch gravierende Auswirkungen auf die Außenbeziehungen Moskaus und vor allem auf den russisch-ukrainischen Konflikt. Zu befürchten ist, dass die neuen Befugnisse des russischen Präsidenten demnächst für Belarus fatal werden könnten. So ist nunmehr ausdrücklich ein Vorrang der aktuellen innenpolitischen Interessen Moskaus vor den Verpflichtungen, die sich aus der Mitgliedschaft Russlands in internationalen Organisationen ergeben, im neuen Artikel 79 der Verfassung verankert. Dort steht: „Entscheidungen zwischenstaatlicher Organe, die auf der Grundlage der Bestimmungen internationaler Verträge der Russischen Föderation in ihrer eigenen Auslegung angenommen wurden und die der Verfassung der Russischen Föderation widersprechen, unterliegen in der Russischen Föderation nicht der Vollstreckung.“ Diese neue Bestimmung steht in offenkundigem Widerspruch zum älteren und verbleibenden Artikel 15 der Grundlagen der Verfassung der Russischen Föderation: „Wenn ein völkerrechtlicher Vertrag oder eine Vereinbarung der Russischen Föderation andere als die im Gesetz vorgesehenen Regeln festlegt, gelten die Regeln der völkerrechtlichen Vereinbarung.”
Artikel 69 der neuen Verfassung besagt: „Die Russische Föderation unterstützt im Ausland lebende Landsleute bei der Ausübung ihrer Rechte, Gewährleistung des Schutzes ihrer Interessen und Bewahrung der gesamtrussischen kulturellen Identität.“ Diese neue Bestimmung schafft nicht nur eine explizite verfassungsrechtliche Grundlage für die Einmischung Moskaus im Ausland unter dem Vorwand einer humanitären Intervention. Sie installiert auch einen Rahmen für die globale Förderung der berüchtigten „Russischen Welt“ innerhalb einer breit definierten „allrussischen kulturellen Identität“. Mit dieser Formulierung kann nicht nur auf ethnische Russen im Ausland Bezug genommen werden, sondern auch auf andere Menschen, die der russischen Kultur zugeordnet werden und daher der „Unterstützung“ des Kremls bedürfen.
Für die Ukraine, aber auch für Moldau, Georgien und andere postsowjetische Staaten sind neue Bestimmungen der russischen Verfassung wie die genannten vor dem Hintergrund einer zunehmenden „Passportisierung“ ihrer besetzten Gebiete und teilweise auch ihrer allgemeinen Bevölkerung besonders besorgniserregend. Moskau gibt immer freizügiger russische Pässe an Bürger postsowjetischer Republiken aus und erwirbt damit „Landsleute“, die nun seiner verfassungsmäßig festgelegten Fürsorge bedürfen. Der Kreml kann noch einfacher als früher, aktive ausländische Einmischung im Namen seiner neugetauften russischen Bürger im Ausland rechtfertigen. Militärische Aggression, territoriale Ausdehnung und andere Interventionen können so dargestellt werden, als ergäben sie sich objektiv aus verfassungsmäßigen Verpflichtungen. Möglicherweise könnten die neuen per Verfassung erteilten Aufgaben des russischen Staates gar für militärische oder hybride Interventionen in NATO-Staaten, wie den baltischen Republiken mit ihren russischsprachigen Minderheiten, relevant werden.
Für die Ukraine ist schließlich Artikel 67 der neuen Verfassungen Russlands von besonderem Interesse. Er besagt: „Die Russische Föderation gewährleistet den Schutz ihrer Souveränität und territorialen Integrität. Handlungen (mit Ausnahme der Abgrenzung, Demarkation und Re-Demarkation der Staatsgrenze der Russischen Föderation zu den Nachbarstaaten), die darauf abzielen, einen Teil des Territoriums der Russischen Föderation abzuspalten, sowie Aufforderungen zu solchen Handlungen sind nicht zulässig. “ Diese scheinbar unschuldige Bestimmung ist insofern brisant, als die Republik Krim und die Stadt Sewastopol in der russischen Verfassung ausdrücklich als Teile Russlands erwähnt werden. Dieselben Gebiete werden natürlich auch in der ukrainischen Verfassung als Teile der Ukraine erwähnt.
Schlussfolgerungen
Die neue russische Verfassung ist – insbesondere im Lichte der zunehmenden wirtschaftlichen Fragilität des Landes – eine besorgniserregende Entwicklung für Länder wie die Ukraine, Georgien oder Belarus. Putins Regime ist sowohl nach dem Text als auch bezüglich der politischen Auswirkungen des neuen russischen Grundgesetzes noch autoritärer und revisionistischer geworden. Zwar hofft nicht nur die Bevölkerung der Ukraine auf einen baldigen personellen Wechsel im Kreml. Doch Kyjiw kann nicht von einem künftigen positiven politischen Szenario in Moskau ausgehen.
Ukrainer, Georgier, Moldauer, Belarussen und andere ehemals sowjetische Nationen sehen sich vorerst einem stärker konsolidierten autoritären Regime in Moskau gegenüber, das die letzten Spuren demokratischer Kontrolle beseitigt und den rechtlichen Korridor für ausländisches Abenteuertum erweitert hat. Gleichzeitig ist das Regime Putins immer offensichtlicher unfähig, seinen impliziten sozioökonomischen Vertrag mit der russischen Gesellschaft und sowie jene expliziten Ziele zu erfüllen, die der russische Präsident in seinem Exekutiverlass 2018 festgelegt hat. Unter diesen Bedingungen sollten sich vor allem Kyjiw, aber auch Tiflis, Chisinau und Minsk auf die Möglichkeit neuer Eskalationen vorbereiten, die darauf abzielen, die russischen Öffentlichkeit von internen sozioökonomischen Fragen abzulenken. Auch westliche Länder sollten sich auf mögliche zusätzliche geopolitische Herausforderungen im postsowjetischen Raum einstellen. Obwohl Putins Regime scheinbar bereits in eine Phase der Agonie eingetreten ist, könnten seine letzten Konvulsionen für die Ukraine und gesamte Welt höchst gefährlich werden.
Wolodymyr Iwanow ist wissenschaftlicher Referent beim Präsidium der Nationalen Akademie der Wissenschaften der Ukraine. Seit 2020 ist er Mitarbeiter des Programms für europäische, regionale und russische Studien am Ukrainischen Institut für die Zukunft Kyjiw.
Pawlo Klimkin war unter anderem ukrainischer Botschafter in Berlin 2012–2014 sowie Außenminister der Ukraine 2014–2019. Seit 2020 ist er Leiter des Programms für Europa‑, Regional- und Russlandstudien am Ukrainischen Institut für die Zukunft Kyjiw.
Andreas Umland ist Herausgeber der Buchreihe „Soviet and Post-Soviet Politics and Society“ beim ibidem-Verlag Stuttgart. Seit 2020 ist er Mitarbeiter des Ukrainischen Instituts für die Zukunft Kyjiw und Schwedischen Instituts für Internationale Angelegenheiten Stockholm.
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