Kon­fis­zie­rung rus­si­scher Reser­ven: Too little but not too late

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Rund 200 Mil­li­ar­den Dollar rus­si­schen Zen­tral­bank­ver­mö­gens liegen bei Euro­clear in Belgien. Die Ukraine und viele ihrer Ver­bün­de­ten würden gerne darauf zugrei­fen, aber Skep­ti­ker haben Zweifel an der Recht­mä­ßig­keit ange­mel­det. Der Frei­bur­ger Jurist Patrick Hei­ne­mann plä­diert für ein schnel­len und beherz­ten Zugriff.

Dieser Artikel ist Teil eines Dos­siers Sank­tio­nen, mit dem wir vor unserer Rus­s­­­land-Kon­­­­­fe­­­renz am 15. Mai erör­tern wollen, wie die Sank­tio­nen gegen Russ­land ver­schärft werden können.

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Deutsch­land tut sehr viel. Aber eben nicht genug. Und allein darauf kommt es an. Die deut­sche Außen- und Sicher­heits­po­li­tik ist meis­ter­haft darin, sich selbst und ihren Part­nern zu erklä­ren, was ver­meint­lich alles nicht geht. Eigene Initia­ti­ven ergreift sie dagegen selten. Was für die Mili­tär­hil­fen an die Ukraine gilt, greift umso mehr für den Umgang mit dem rus­si­schen Staats­ver­mö­gen. Auf Konten in den G7-Staaten liegen derzeit rund 300 Mil­li­ar­den Euro an Wäh­rungs­re­ser­ven, die der rus­si­schen Zen­tral­bank gehören. Dieses Geld ist bereits seit rund zwei Jahren auf­grund von Sank­tio­nen ein­ge­fro­ren, der Kreml hat darauf keinen Zugriff mehr. Der Löwen­an­teil, rund 200 Mil­li­ar­den, liegt bei der Clea­ring­stelle „Euro­clear“ in Belgien.

Russ­land führt den Krieg mit dem Ziel, die Ukraine als Völ­ker­rechts­sub­jekt auszulöschen

Nach den völ­ker­recht­li­chen Grund­sät­zen der Staa­ten­ver­ant­wort­lich­keit schul­det die Rus­si­sche Föde­ra­tion der Ukraine schon jetzt Repa­ra­tio­nen für die Schäden, die die rus­si­sche Aggres­sion ver­ur­sacht. Diese Schäden belau­fen sich nach einer Schät­zung der Welt­bank zum Stich­tag 31. Dezem­ber 2023 auf 486 Mil­li­ar­den US-Dollar. Der Repa­ra­ti­ons­an­spruch der Ukraine exis­tiert bereits unab­hän­gig davon, ob es hier­über später einmal zu spe­zi­el­len Rege­lun­gen in einem Frie­dens­ver­trag mit der Rus­si­schen Föde­ra­tion kommen sollte. Dafür ist derzeit auch über­haupt nichts ersicht­lich: Russ­land führt den Krieg mit dem Ziel, die Ukraine als Völ­ker­rechts­sub­jekt aus­zu­lö­schen. Diesem Ziel rückt der Kreml aktuell wieder näher, weil die Unter­stüt­zung des Westens für den ukrai­ni­schen Frei­heits­kampf bislang nicht stra­te­gisch, also ins­be­son­dere nicht nach­hal­tig und lang­fris­tig ange­legt ist. Ein Forum, vor dem die Ukraine ihren Anspruch geltend machen könnte, ist nicht ersicht­lich. Ins­be­son­dere fällt der Welt­si­cher­heits­rat, der etwa im Falle Kuwaits Repa­ra­tio­nen durch den Irak in den frühen 1990ern auto­ri­ta­tiv regelte, auf­grund des rus­si­schen Veto­rechts aus. Wie so oft ist das Völ­ker­recht daher auch hier auf eine dezen­trale Durch­set­zung ange­wie­sen, also im Ver­hält­nis der Staaten unter­ein­an­der. Dabei kommt es für das ukrai­ni­sche Volk exis­ten­ti­ell darauf an, dass ihr Anspruch bald und nicht bloß irgend­wann rea­li­siert wird. Justice denied is justice delayed heißt für die Ukraine schlimms­ten­falls: to be or not to be.

Die recht­li­chen Vor­be­halte, die gegen eine Kon­fis­ka­tion des rus­si­schen Zen­tral­bank­ver­mö­gens vor­ge­bracht werden, über­zeu­gen im Ergeb­nis nicht. Immer wieder ist zu hören, der Westen poche auf eine regel­ba­sierte Ordnung und könne daher nicht einfach selbst die Regeln brechen. Dieses ver­meint­li­che Argu­ment erklärt nicht, warum die Kon­fis­ka­tion des rus­si­schen Zen­tral­bank­ver­mö­gens unzu­läs­sig sein soll, sondern setzt das schlicht voraus. Im Aus­gangs­punkt sind sou­ve­räne Staaten in ihren Hand­lungs­mög­lich­kei­ten unter­ein­an­der nur durch posi­tive Verbote des Völ­ker­rechts ein­ge­schränkt und ansons­ten grund­sätz­lich frei (Lotus-Prinzip). Die rich­tige Frage ist also nicht die nach der ver­meint­lich erfor­der­li­chen Rechts­grund­lage, sondern umge­kehrt: Ist die Kon­fis­ka­tion ver­bo­ten? Die Vor­stel­lung, das rus­si­sche Staats­ver­mö­gen sei sakro­sankt und unan­tast­bar, ist reich­lich absurd: Immer­hin hat der Westen es seit über zwei Jahren ein­ge­fro­ren. Ob der Grund­satz der Staa­ten­im­mu­ni­tät, den die Assets der rus­si­schen Zen­tral­bank genie­ßen, nur vor judi­ka­ti­ven und nicht vor legis­la­ti­ven Akten schützt, wird in der Völ­ker­rechts­lehre unter­schied­lich beur­teilt. Ohnehin gilt dieses Prinzip nicht absolut, gerade im Ange­sicht eines Aggres­si­ons­ver­bre­chens. So haben füh­rende inter­na­tio­nale Völ­ker­recht­li­cher, dar­un­ter Chris­tian J. Tams, der Deutsch­land vor dem IGH im Nica­ra­gua Case ver­tritt, bereits in einem Gut­ach­ten dar­ge­legt, dass eine Kon­fis­ka­tion zuguns­ten der Ukraine als zuläs­sige Gegen­maß­nahme völ­ker­recht­lich sehr gut ver­tret­bar ist. Die Völ­ker­recht­ler zeigen ins­be­son­dere, dass der Grund­satz, wonach Gegen­maß­nah­men rever­si­bel sein müssen, nicht absolut gilt. Ohnehin würde ein solcher Schritt ledig­lich bereits bestehende Schul­den tilgen, so dass der Rus­si­schen Föde­ra­tion hier­durch recht­lich gesehen in der Summe kein Schaden ent­stünde. Auch das deut­sche Ver­fas­sungs­recht steht einer Kon­fis­ka­tion des Zen­tral­bank­ver­mö­gens nicht ent­ge­gen, ins­be­son­dere weil die Grund­rechte des Grund­ge­set­zes weder die rus­si­sche Zen­tral­bank noch den rus­si­schen Staat schützen.

Wer meint, es sei zuläs­sig, Russ­land die Erträge seines Ver­mö­gens zu ent­zie­hen, muss erklä­ren, warum man das gleiche nicht mit dem Ver­mö­gen selbst tun könnte

Viel spricht dafür, dass der Westen die Zuläs­sig­keit dieser Maß­nahme eigent­lich längst mehr oder weniger aner­kennt: So will die Euro­päi­sche Union jetzt zumin­dest die Erträge, die das ein­ge­fro­rene rus­si­sche Staats­ver­mö­gen abwirft, der Ukraine zuwen­den. Die Nut­zun­gen eines Rechts stehen aber nach all­ge­mei­nen Rechts­grund­sät­zen dem Eigen­tü­mer grund­sätz­lich genauso zu wie das Eigen­tum selbst (Omnis fructus non iure seminis, sed iure soli per­ci­pi­tur, D. 22,1,25 pr.; siehe heute etwa § 953 BGB). Wer also meint, es sei völ­ker­recht­lich zuläs­sig, der Rus­si­schen Föde­ra­tion die Erträge ihres Ver­mö­gens zu ent­zie­hen und der Ukraine zuzu­wen­den, muss erklä­ren, warum man das gleiche nicht mit dem Ver­mö­gen selbst tun könnte. Am wei­tes­ten gedie­hen sind die Vor­be­rei­tun­gen hierfür in den Ver­ei­nig­ten Staaten: So beschloss der US-Kon­gress Ende April nicht nur Hilfen für die Ukraine in Höhe von rund 60 Mil­li­ar­den US-Dollar, sondern schuf zugleich einen Mecha­nis­mus, der es dem US-Prä­si­den­ten erlaubt, die in den USA lie­gen­den rus­si­schen Wäh­rungs­re­ser­ven zu kon­fis­zie­ren und einem Ukraine-Fonds zuzu­wen­den, dessen Mittel für den Wie­der­auf­bau ein­zu­set­zen sind.

So ent­steht der Ein­druck, dass die juris­ti­schen Argu­mente ledig­lich vor­ge­scho­ben werden und sich die eigent­li­chen Sorgen der Bun­des­re­gie­rung auf die öko­no­mi­schen Folgen sowie die mög­li­chen Reak­tio­nen Russ­lands richten. Befürch­tet wird ins­be­son­dere, dass andere Länder ihre Reser­ven aus west­li­chen Wäh­rungs­räu­men aus Angst vor wei­te­ren Kon­fis­ka­tio­nen abzie­hen. Der ehe­ma­lige Welt­bank­chef Robert B. Zoellick etwa warnt jedoch schon länger davor, dieses Risiko über­zu­be­wer­ten. Denn nicht-west­li­che Wäh­run­gen wie etwa der chi­ne­si­sche Yuan sind nicht annä­hernd so attrak­tiv: Feh­lende Kon­ver­ti­bi­li­tät und staat­li­che Ein­griffe machen sie als Wäh­rungs­re­serve unge­eig­net. Handelt der Westen zudem geschlos­sen, sind auch Kapi­tal­flüchte zwi­schen den ver­schie­de­nen west­li­chen Wäh­rungs­räu­men nicht zu befürchten.

Bleibt die Angst vor einer etwa­igen rus­si­schen Reak­tion: Hier lässt sich bereits die grund­sätz­li­che Frage stellen, inwie­weit diese hand­lungs­lei­tend sein darf, will man dem Kreml nicht ständig das Heft des Han­delns über­las­sen. West­li­che Wäh­rungs­re­ser­ven sind in Russ­land nicht vor­han­den, so dass sich das dortige Regime allen­falls bei pri­va­ten west­li­chen Unter­neh­men bedie­nen könnte – was nach jeder ver­tret­ba­ren Auf­fas­sung aus einer Viel­zahl von Gründen rechts­wid­rig wäre. Außer­dem ent­eig­net der Kreml schon jetzt in großem Stil west­li­che Unternehmen.

Gäbe man Russ­land das ein­ge­fro­rene Geld zurück, ließe man zudem jede Hoff­nung fahren, den Kreml für sein Aggres­si­ons­ver­bre­chen haftbar zu machen

Mehr als zwei­fel­haft ist schließ­lich, dass das ein­ge­fro­rene Ver­mö­gen als Hebel dazu dienen könnte, Russ­land an den Ver­hand­lungs­tisch zu bringen. Die rus­si­schen Wäh­rungs­re­ser­ven sind bereits seit zwei Jahren ein­ge­fro­ren, ohne dass sich Russ­land ernst­haft ver­hand­lungs­be­reit zeigt. Gäbe man Russ­land das ein­ge­fro­rene Geld zurück, ließe man zudem jede Hoff­nung fahren, den Kreml für sein Aggres­si­ons­ver­bre­chen haftbar zu machen. Das wäre ein fatales Signal. Denn eine regel­ba­sierte Ordnung ver­langt das Gegen­teil: Krieg darf sich nicht lohnen. Im Fokus der aktu­el­len Debatte steht die Idee, der Ukraine etwa 50 Mil­li­ar­den Dollar zeitnah zur Ver­fü­gung zu stellen, und einen ent­spre­chen­den Kredit über die künf­ti­gen Erträge des in Belgien ein­ge­fro­re­nen Ver­mö­gens zu besi­chern.

Wie auch immer die Lösung aus­sieht: Krea­ti­vi­tät und Legi­ti­mi­tät sind gefragt. Deutsch­land sollte nicht länger auf der Bremse stehen, sondern sich mit eigenen Ideen in die Debatte einbringen.


Dr. Patrick Hei­ne­mann ist Fach­an­walt für Ver­wal­tungs­recht und Partner der Sozie­tät Bender Harrer Krevet in Frei­burg im Breis­gau. Er ist Reser­ve­of­fi­zier und Mit­glied der Deut­schen Gesell­schaft für Wehr­recht und Huma­ni­tä­res Völ­ker­recht. Die Rechts- und Wirt­schafts­wis­sen­schaft­li­che Fakul­tät der Uni­ver­si­tät Bay­reuth pro­mo­vierte ihn 2016 über seine Rechts­ge­schichte der Reichs­wehr von 1918 bis 1933, die mehrere Aus­zeich­nun­gen erhielt.

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